Vì sao cần sớm có luật Năng lượng tái tạo?

TS Nguyễn Anh Tuấn - nguyên Giám đốc Trung tâm Năng lượng tái tạo (Bộ Công Thương).

PV: Xin ông cho biết tiềm năng về điện gió, điện mặt trời của Việt Nam hiện nay? Làm thế nào để biến những tiềm năng đó trở thành nguồn năng lượng phục vụ trong nước và xuất khẩu?

TS Nguyễn Anh Tuấn: Tiềm năng gió và mặt trời cho sản xuất điện của Việt Nam, mặc dù mới được đánh giá và khảo sát sơ bộ, đúng là rất lớn và phân bổ tương đối cho cả ba miền (Tiềm năng lý thuyết điện gió có thể lên đến hơn 800 GW, còn điện mặt trời thì có thể đạt đến gần 1000 GW, theo các nguồn đánh giá khác nhau).

Tuy nhiên cũng nên lưu ý đây là tiềm năng lý thuyết - kỹ thuật. Có nghĩa là để khai thác được chúng ta phải tính đến các yếu tố khả thi về mặt công nghệ và kỹ thuật, giá thành khai thác, khả năng tích hợp vào hệ thống điện để có thể đảm bảo khả năng cung cấp năng lượng hữu ích cho đời sống và sản xuất, mà trong chuyên môn gọi là tiềm năng công nghệ-kỹ thuật, tiềm năng kinh tế, tiềm năng tích hợp sử dụng được.

Để biến những tiềm năng đó trở thành nguồn năng lượng phục vụ trong nước và xuất khẩu, có rất nhiều giai đoạn và công việc phải tiến hành, bao gồm các việc như hành lang pháp lý, chính sách khuyến khích hỗ trợ (về giá, thuế, thủ tục pháp lý…), xây dựng cơ sở hạ tầng và chuỗi cung ứng, đào tạo và chuẩn bị nhân lực, tận dụng hỗ trợ quốc tế, ban hành các tiêu chuẩn và quy chuẩn cho từng loại công nghệ NLTT.

Cụ thể có thể chi tiết hóa một số công việc ra như sau:

Một là tiến hành khảo sát đánh giá lại tiềm năng chính xác, khoanh vùng xác định khu vực ưu tiên phát triển và loại hình công nghệ thích hợp. Việc đánh giá lại tiềm năng và xác định khu vực ưu tiên phát triển cần phải đi trước một bước, hỗ trợ các nhà đầu tư định hướng dài hạn và giảm thiểu rủi ro đầu tư cho NLTT. Đây là công việc mang tính chiến lược dài hạn và cần được triển khai cập nhật thường xuyên.

Hai là rà soát lại cơ sở và hành lang pháp lý cho các loại hình công nghệ sản xuất điện. Đây là một công việc phức tạp và kéo dài, cho nên cần phải có sự quyết tâm của tất cả các cấp, Quốc hội, Chính phủ, Bộ, Ngành. Sẽ luôn luôn có các yêu cầu đòi hỏi về sự thay đổi, cập nhật cơ sở pháp lý và nhiều khi sẽ không theo kịp để đáp ứng yêu cầu. Do vậy cần có một nền tảng pháp lý mở, linh hoạt và rõ ràng.

Ba là chính sách khuyến khích hỗ trợ cho NLTT ổn định dài hạn. NLTT hiện tại nếu chỉ xem xét dưới dạng chi phí quy dẫn đơn thuần sản xuất kWh thì có thể cạnh tranh với các dạng năng lượng truyền thống. Tuy nhiên nếu đưa vào các yếu tố an ninh cung cấp điện, đảm bảo ổn định, chi phí hệ thống, chi phí truyền tải thì chi phí cho NLTT vẫn chưa thể cạnh tranh được với các dạng NL truyền thống. Do vậy, cần phải có chính sách khuyến khích và hỗ trợ, tùy theo mục tiêu đặt ra của hệ thống. Các chính sách hỗ trợ này rất đa dạng như hỗ trợ giá mua điện, hỗ trợ thuế, hỗ trợ đảm bảo truyền tải điện, hỗ trợ bao tiêu dài hạn… thì tiềm năng NLTT mới có thể trở thành hiện thực được.

Để có thể hỗ trợ NLTT phát triển hơn nữa, như phần trên đã nói đến vấn đề giá thành thực sự của NLTT còn cao. Với biểu giá bán điện còn thấp, hiện đã lỗi thời do chủ yếu dựa vào sản lượng điện năng, cần phải có một cải tổ biểu giá bán điện.

Theo thông lệ quốc tế, việc đầu tư phát triển các dạng nguồn NLTT sẽ gây ra áp lực lên giá điện trong ngắn hạn (và sau đó sẽ giảm dần do giá NLTT liên tục giảm trong thời gian sau đó). Chính vì vậy, các nước thường có quy định về phần phụ phí phát triển NLTT trong biểu giá điện. Điều này là thông điệp rõ ràng hơn với người dân về lý do tăng giá điện (nếu có) và chi phí cần thiết để ưu đãi, khuyến khích NLTT.

PV: Tiềm năng lớn là như vậy, song do những vướng mắc về cơ chế chính sách mà hiện NLTT chưa đóng góp được nhiều cho nền kinh tế. Theo ông phải chăng cần phải có Luật NLTT ở nước ta?

TS Nguyễn Anh Tuấn: Theo Quy hoạch điện VIII mục tiêu phát triển các nguồn NLTT sẽ chiếm tỷ lệ rất cao trong cơ cấu nguồn điện cho giai đoạn 2030 đến 2050 để đạt được mục tiêu phát thải ròng bằng không. Cụ thể là NLTT (bao gồm Gió, Mặt trời, Thủy điện, Sinh khối, Tích năng…) sẽ đạt tỷ trọng 50% vào năm 2030 và 77% vào năm 2050 (chưa tính đến LNG chuyển đổi đốt hydrogen hoàn toàn), trong tổng công suất của hệ thống điện.

Chúng ta đã có một hành lang pháp lý thúc đẩy phát triển NLTT trong giai đoạn vừa qua, mặc dù hiện một số văn bản đã hết hiệu lực. Chúng ta đã có FIT cho điện gió và ĐMT và hiện vẫn có một số văn bản pháp lý hỗ trợ khuyến khích NLTT như chi phí cạnh tranh được cho thủy điện nhỏ, FIT cho sinh khối và rác thải, khung giá phát điện cho các nhà máy điện mặt trời và điện gió. Tuy nhiên, các cơ sở pháp lý này đã hết hoặc chỉ áp dụng cho một số loại hình công nghệ nhỏ. Trong quyết định phê duyệt Tổng sơ đồ điện VIII cũng có khuyến khích phát triển điện mặt trời mái nhà tự sản tự tiêu, khuyến khích các dạng NLTT khác.

Các yêu cầu mới sẽ phát sinh trong tương lai cần có những chính sách phù hợp để thúc đẩy NLTT phát triển nhanh nhu điện gió, điện mặt trời mái nhà kết hợp với pin lưu trữ, yêu cầu về điều độ tự động từ xa, NLTT phục vụ các trạm sạc xe điện v.v… Chính vì vậy, cần đề cập các dạng NLTT trong luật để làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành các chính sách khuyến khích, hỗ trợ phù hợp theo từng thời kỳ phát triển.

Luật hóa các định hướng, chính sách và các mục tiêu chiến lược sẽ là nền tảng cơ sở cho sự phát triển NLTT vững chắc và lâu dài. Ngành năng lượng nói chung và ngành điện nói riêng là ngành rộng. Vấn đề chuyên môn kỹ thuật, quản lý nhà nước về ngành năng lượng nói chung và các phân ngành năng lượng nói riêng liên quan đến nhiều Bộ, Ngành và được quy định trong nhiều văn bản pháp luật có liên quan nên khó đảm bảo được tính thống nhất, đồng bộ. Do đó cần thiết phải có một cơ sở pháp lý cao nhất và đồng bộ để thúc đẩy sự phát triển NLTT nhanh hơn.

PV Trong quá trình xây dựng Luật NLTT, những điểm nào cần phải đặc biệt lưu ý, thưa ông?

TS Nguyễn Anh Tuấn: Xây dựng khung pháp lý cho NLTT có thể đi theo các định hướng khác nhau như thông qua bộ luật NLTT riêng, hoặc tích hợp vào luật điện lực theo hướng bổ sung chương mục riêng cho NLTT. Ngoài ra về hình thức có thể phát triển dưới dạng đơn giản, ngắn gọn mang tính định hướng và chiến lược (ví dụ như Luật NLTT của Trung Quốc 2009), hoặc có thể rất cụ thể và chi tiết đồng thời cập nhật thường xuyên (ví dụ như Luật NLTT của Đức EEG), hoặc có thể dung hòa giữa hai thái cực này.

Mục tiêu chung là môt khung pháp lý có nền tảng vững chắc và đáp ứng nhu cầu thực tiễn, cụ thể và có tính khả thi cao. Ngoài ra cũng phải tính đến sự thay đổi nhanh chóng của NLTT về công nghệ, chi phí, tính khả thi, cũng như mục tiêu phát trển… để kết hợp sự mềm dẻo và cập nhật nhanh chóng trong khung pháp lý này.

Do vậy, chúng ta cần phải có nghiên cứu kinh nghiệm các nước khác về khung pháp lý cho NLTT, đánh giá sự phù hợp với môi trường và bối cảnh của Việt Nam, xu hướng trong tương lai. Dựa trên đánh giá khung pháp lý trong nước và quốc tế, các quy định về NLTT nằm rải rác trong các luật khác nhau, quy tắc hành chính, quy định của bộ và quy định của chính quyền địa phương có thể được tích hợp hoặc làm “sạch” một cách có hệ thống. Tính liên tục và nhất quán của các luật và chính sách liên quan cũng có thể được duy trì. Các chính sách đã được thực tiễn chứng minh là chín muồi có thể dần dần nâng lên thành luật hoặc quy định để tăng cường thẩm quyền và hiệu lực ràng buộc.

PV: Việt Nam có thể học hỏi gì từ bạn bè quốc tế (Đức, Ấn Độ, Trung Quốc…) trong quá trình xây dựng Luật NLTT, thưa Tiến sỹ?

TS Nguyễn Anh Tuấn: Luật về NLTT của Trung Quốc và của Đức (EEG) là ví dụ điển hình của hai thái cực trong xây dựng khung pháp lý cho NLTT (luật): Đơn giản tối đa và ít thay đổi (Luật NLTT Trung Quốc 2005, sửa đổi lần cuối năm 2009, dự kiến đưa vào luật Năng lượng); Chi tiết hóa nhất có thể, được sửa đổi và cập nhật thường xuyên cho phù hợp với mục tiêu chiến lược và tiến bộ KHCN (ra mắt năm 2000, sửa đổi vào các năm 2004, 2009, 2012, 2014, 2017, 2021, 2023).

Sự phức tạp của hệ thống chính sách và luật năng lượng tái tạo của Trung Quốc dẫn đến một số khó khăn:

Thứ nhất, có rất nhiều chính sách và pháp luật điều chỉnh NLTT, bao gồm luật cấp trung ương và địa phương, luật chung và luật chuyên ngành. Trong trường hợp này, các quy định về một vấn đề nào đó nằm rải rác trong nhiều quy định khác nhau. Ví dụ, tất cả các dạng NLTT thường nằm dưới sự quản lý thống nhất của Cơ quan Quản lý Năng lượng Quốc gia (NEA), trong khi năng lượng nước, đại dương và địa nhiệt lần lượt do Bộ Tài nguyên nước, Cục Quản lý Đại dương Nhà nước và Bộ Đất đai và Tài nguyên phụ trách. Sự tách biệt về thể chế này có thể dẫn đến tình trạng các chương trình NLTT phải vượt qua nhiều kỳ kiểm tra và phê duyệt của các cơ quan khác nhau, đây là một gánh nặng lớn. Hơn nữa, các quy tắc được xây dựng bởi các bộ phận khác nhau có thể không nhất quán với nhau. Ví dụ, Thông báo của Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia về việc ban hành các quy định hành chính về sản xuất điện NLTT quy định rằng các doanh nghiệp sản xuất điện có thể đăng ký kết nối với lưới điện miễn là họ có giấy phép hành chính. Tuy nhiên, Luật Điện lực bổ sung yêu cầu các trạm phát điện phải có tư cách pháp nhân.

Thứ hai, sự lẫn lộn giữa luật pháp và chính sách làm trầm trọng thêm sự phức tạp. Hiện tại, Trung Quốc thiếu các quy tắc hành chính đặc biệt và các quy định địa phương liên quan đến phát triển và sử dụng NLTT, ngoại trừ REL. Hơn nữa, nhiều điều khoản trong REL chỉ là nguyên tắc mà không có tính khả thi cao. Do đó, các hoạt động cụ thể thường dựa vào các văn bản chính sách. Mặc dù các chính sách thuận lợi cho phép thúc đẩy NLTT một cách linh hoạt và nhanh hơn, nhưng về lâu dài, việc sửa đổi chính sách có thể không duy trì được sự ổn định đối với quyền và nghĩa vụ của các nhà sản xuất NLTT và thậm chí có thể làm suy yếu thẩm quyền của luật pháp.

Bên cạnh những khiếm khuyết của bản thân hệ thống pháp luật, một số quy định của pháp luật ở Trung Quốc còn khá mơ hồ và thiếu tính khả thi. Ngược lại, một đặc điểm chung của pháp luật Đức, Nhật Bản, Úc và Pháp là chúng có tính thực thi cao. Lấy luật của Đức làm ví dụ, sau khi giải thích nguyên tắc cho một điều khoản chung, nó thường sẽ giải thích thêm về cách áp dụng nó trong các hoạt động cụ thể hoặc các trường hợp đặc biệt. Ví dụ, khi quy định nhiệm vụ kết nối lưới điện, Luật NLTT (EEG) quy định rằng các nhà vận hành lưới điện nói chung có nghĩa vụ kết nối các cơ sở sản xuất NLTT với các điểm tiếp cận lưới điện ngay lập tức. Ngoài ra, ở cấp độ vận hành cụ thể, nó cũng làm rõ các thủ tục mà đơn vị vận hành lưới điện phải thực hiện, thời gian xử lý các yêu cầu đấu nối lưới điện và trách nhiệm của đơn vị vận hành lưới điện nếu họ không thực hiện các nghĩa vụ.

Một điều đặc biệt nữa của EEG (Đức) là do mục tiêu, chính sách hỗ trợ, được quy định rất chi tiết, do vậy EEG cần luôn được sửa đổi và cập nhật liên tục (xem phía trên). Trong hoàn cảnh như ở Việt Nam thì điều đó bất khả thi do sự không thích ứng của việc thay đổi luật thường xuyên như vậy.

PV: Là chuyên gia đầu ngành về NLTT, theo ông Chính phủ cần có những cơ chế, chính sách nào để các doanh nghiệp (đặc biệt là DN tư nhân) có thể tham gia phát triển ngành NLTT?

TS Nguyễn Anh Tuấn: Như đã nêu ở trên thì có rất nhiều công cụ chính sách khuyến khích hỗ trợ phát triển NLTT. Nhà nước cần phải đóng vai trò thúc đẩy và giảm thiểu rủi ro cho các nhà đầu tư. Nhà đầu tư tư nhân chỉ tham gia đầu tư khi họ nhìn thấy rõ cơ hội đầu tư hiệu quả, do là đặc tính gắn liền với doanh nghiệp tư nhân. Kinh nghiệm phát triển NLTT trong giai đoạn 2017-2021 cho thấy rõ một công cụ cực kỳ hữu hiệu cho DN tư nhân tham gia đầu tư vào NLTT đó là hỗ trợ giá mua điện (FIT). Khi giá FIT không đủ hấp dẫn cho công nghệ áp dụng, không có sự bùng nổ tham gia của tư nhân. Tuy nhiên khi giá FIT đủ hấp dẫn, DN tư nhân sẽ tham gia nhanh chóng.

Từ đó có thể thấy nếu chúng ta có một cơ chế chính sách thích hợp, chia sẻ rủi ro, đảm bảo các bên đều có lợi khi đầu tư vào NLTT thì các DN tư nhân sẽ tham gia. Tuy nhiên từ bài học trong giai đoạn vừa qua, chúng ta cần phải có cơ chế và khung pháp lý chặt chẽ hơn, đảm bảo lợi ích lâu dài và hợp lý cho các DN tư nhân, bảo vệ người tiêu dùng và lợi ích của nhà nước. Trong đó, giá bán điện và mua điện phải được xây dựng theo phương pháp hiện đại, phù hợp với cấu trúc HTĐ to lớn có tích hợp NLTT và tính tới sự thay đổi nhanh về chi phí giá thành sản xuất, truyền tải và phân phối.

Ngoài ra, sự phát triển NLTT đặt ra yêu cầu rất lớn về hệ thống truyền tải điện, bao gồm cả xây dựng mới và cải tạo nâng cấp hệ thống cũ. Việc thay đổi khung pháp lý cho phép tư nhân tham gia xây dựng lưới truyền tải cũng rất quan trọng mà trong một bài viết gần đây tôi đã đề cập một số đề xuất về lộ trình cơ chế chính sách và mô hình thích hợp cho tư nhân tham gia phát triển lưới truyền tải, hỗ trợ cho NLTT phát triển!

PV: Trân trọng cảm ơn ông!

Minh Tiến (thực hiện)

Bài 1: Nhận diện vai trò của Năng lượng tái tạo

Bài 2: Phát triển năng lượng tái tạo nhìn từ Quy hoạch điện 8

Bài 3: Cần nhanh chóng hoàn thiện khung chính sách pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo

Bài 4: Phát triển Năng lượng tái tạo: Cần pháp lý minh bạch, ổn định

Họ tên
Email
Mã xác nhận

Gửi bình luận